Конституционный Суд РФ разрешил адвокатам занимать должности депутатов представительных органов муниципальных образований на непостоянной основе
Конституционный Суд РФ отмечает, в частности, следующее.
В случае избрания лица депутатом представительного органа муниципального образования на постоянной основе его статус адвоката приостанавливается. При этом Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» не содержит такого основания приостановления статуса адвоката, как избрание депутатом представительного органа на непостоянной основе.
Таким образом, действующее законодательное регулирование позволяет утверждать, что законодатель не предусматривает каких-либо правовых последствий замещения муниципальной должности адвокатом для его адвокатского статуса в случае, если он избран депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. Причем с учетом конституционных требований соразмерности налагаемых ограничений и определенности правового регулирования это должно расцениваться не как пробел в определении правовых последствий, наступающих применительно к избранию адвоката депутатом представительного органа муниципального образования и осуществлению им депутатских полномочий на непостоянной основе, а как квалифицированное умолчание, свидетельствующее о том, что на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе положение абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» не распространяется и, соответственно, не предполагает запрета адвокату совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением им полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе.
Логичное исправление ошибки закона
Предлагается вновь разрешить адвокатам совмещать деятельность с депутатскими полномочиями
В Государственную Думу ФС РФ внесен законопроект № 1179398-7, которым предлагается предоставить адвокатам право избираться депутатами в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и депутатами представительных органов муниципальных образований с условием осуществления своих полномочий на непостоянной основе, т.е. без отрыва от адвокатской деятельности. Член Совета ФПА РФ Олег Баулин отметил, что документ является вполне логичным исправлением ошибки закона, которым в конце 2019 г. были внесены изменения в Закон об адвокатуре.
Регулирование изменилось
В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что ранее такое право у адвокатов было, но после вступления в силу закона от 2 декабря 2019 г., которым были внесены поправки в Закон об адвокатуре, адвокаты указанную возможность утратили. Вместе с тем ранее возможность адвоката заниматься адвокатской деятельностью и одновременно быть депутатом представительного органа муниципального образования с условием осуществления полномочий на непостоянной основе подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П.
По мнению КС РФ, лишение гражданина, осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру публично-правовой функции не имеет разумного конституционно-правового обоснования. КС РФ указал: несмотря на то, что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти, их основное предназначение – решение вопросов местного значения (Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Кроме того, Конституция РФ не содержит предписаний, прямо запрещающих адвокату без утраты статуса осуществлять полномочия депутата на непостоянной основе. Из ее положений также не следует прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата на непостоянной основе.
Адвокат и депутат
КС РФ подтвердил право адвокатов занимать муниципальные должности на непостоянной основе
Как отметили авторы законопроекта, судья КС РФ Николай Бондарь выступил с мнением, в котором указал на то, что в принципиальном, конституционно-правовом плане исполнение адвокатом депутатских полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исключительно на общественных началах, и, таким образом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся «профессионально-должностные» линии. Кроме того, совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы «прирастить» свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправления. Причем на муниципальном уровне депутатский мандат имеет в своей основе императивный характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны возможностям всех других членов адвокатского профессионального сообщества.
В пояснительной записке указывается, что вышеуказанное абсолютно применимо и к случаям, когда адвокат является одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с условием осуществления депутатской деятельности без отрыва от основной деятельности.
Статус и мандат
Стоит отметить, что пояснительная записка к законопроекту частично повторяет пояснительную записку к проекту закона № 978064-7, который, как ранее писала «АГ», был внесен на рассмотрение в ГД ФС РФ летом 2020 г. Данными поправками предлагается закрепить, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на непостоянной основе не влечет автоматического приостановления статуса адвоката.
Комментируя новую законодательную инициативу, член Совета ФПА Олег Баулин указал, что законопроект по сути своей является вполне логичным исправлением ошибки Закона от 2 декабря 2019 г., которым были внесены поправки в Закон об адвокатуре. «Безусловно, деятельность адвокатов – профессиональных юристов, имеющих высокий уровень подготовки и серьезный практический опыт, – в качестве депутатов будет полезной и эффективной, позитивно скажется на качестве принимаемых нормативных актов», – отметил он.
Олег Баулин предположил, что конфликт интересов, использование авторитета депутатского статуса в профессиональной работе теоретически возможны, однако слышать о таких случаях ему не приходилось. «Кроме того, преодолеваться они могут и должны в рамках законодательства о местном самоуправлении, путем применения правил адвокатской этики, но уж никак не абсолютным запретом», – посчитал член Совета ФПА.
Он напомнил, что запрет на профессиональную деятельность предусматривался только в отношении адвокатов. Для иных участников так называемого юридического рынка, о необходимости реформирования или хоть какого-либо регулирования которого много и давно говорят, запреты и ограничения на избрание в состав представительных органов не устанавливались.
Адвокат АП г. Москвы Олег Сухов, по жалобе которого КС принял Постановление № 29-П, также считает, что инициативу можно только приветствовать. «Главное, чтобы она не осталась на бумаге. С юридической точки зрения нет никаких разумных причин препятствовать адвокату быть еще и депутатом на непостоянной (т.е. на бесплатной, без вознаграждения за депутатскую деятельность) основе. В п. 2 ст. 3 Закона об адвокатуре предусмотрены основные принципы, на которых действует адвокатура: принципы законности, независимости, самоуправления, корпоративности, равноправия адвокатов. Ни один из перечисленных принципов не нарушается совмещением адвокатских и депутатских обязанностей», – подчеркнул он.
«Здесь очень простой вопрос: нужны ли в политике юридически грамотные люди? Вроде бы ответ на данный вопрос очевиден. Адвокаты, как известно, с правом знакомы не понаслышке. Не только в теории, но и (что особенно ценно) на практике. Но тогда надо создавать им условия для работы в органах власти. Для начала хотя бы муниципальной. Когда адвокат не получает деньги за исполнение депутатских обязанностей, ему просто необходимо иметь иной источник дохода. Обычно таковым являются гонорары за юридическую помощь. А если адвоката лишить этих гонораров, то зачем же ему тогда идти в политику? И кто придет вместо него? Если действительно разрешат совмещение адвокатской и депутатской деятельности, есть надежда, что во власти будет больше компетентных людей. Если не сразу, то со временем. Главное, чтобы наши законодатели не передумали на полпути и не завернули и в самом деле хорошую инициативу», – указал Олег Сухов.
КС РФ разрешил адвокатам быть депутатами: муниципальными и неосвобожденными
На днях КС РФ опубликовал весьма примечательное для адвокатского сообщества постановление, в котором дано ограничительное толкование установленного абз. 1 п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» запрета на совмещение статуса адвоката с публичной должностью. КС РФ счел, что данный запрет не исключает совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе.
По мнению КС РФ, не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции.
Ведь, местное самоуправление ориентировано в основном на решение коммунально-хозяйственных, а не политических, вопросов, которые связаны с текущими нуждами и определением перспектив развития местного сообщества. При этом депутатский статус в муниципальной сфере предполагает возможность его реализации без отрыва от основной профессиональной деятельности, к которой может относиться и осуществление квалифицированной юридической помощи. КС РФ не исключил того, что законодатель правомочен ввести определенные дополнительные требования к такому совмещению, чтобы избежать конфликта интересов, но любые такие требования должны быть ясно, четко формализованы. В настоящее же время в правоприменительной практике (в том числе на уровне адвокатских палат различных субъектов РФ) имеется в данном вопросе разнобой, который не только влечет нарушение принципа равенства, но и не имеет конституционного оправдания в части отстаиваемого соответствующего запрета для адвокатов.
Адвокатура по своей природе должна быть неполитизированным институтом и интеграция в систему публичной власти не идет этому институту на пользу. Но местное самоуправление — публичная власть особого рода, основанная на принципах самоорганизации, саморегулирования, самоконтроля. Собственно логика местного самоуправления такова, что его властные функции, не имеющие первичного, институционального значения, являются производными от права населения, проживающего на соответствующей компактной территории, самостоятельно налаживать свой быт способами, которые население считает наиболее оптимальными. Переплетение, органическое сочетание в местном самоуправлении начал свободы и солидарности, дух корпоративизма традиционно служили основой к тому, чтобы местное самоуправление было активно вовлечено в реализацию мер по обеспечению прав и свобод и оказание правовой поддержки населению. Это с одной стороны. С другой — относящиеся к юридическому, прежде всего адвокатскому, сообществу лица всегда являлись лидерами общественного мнения, концентрировали вокруг себя общественные инициативы, т.е. были активно вовлечены в жизнь муниципального сообщества.
Постановление КС РФ является важным фактором для усиления местного самоуправления на началах гражданского общества.
Вправе ли адвокат быть депутатом муниципального образования, не приостанавливая статус?
КС РФ принял к рассмотрению жалобу на норму Закона об адвокатуре
Как сообщает «АГ», Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению жалобу адвоката АП г. Москвы Олега Сухова на неконституционность абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре, запрещающего адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, независимо от исполнения обязанностей в данном органе на постоянной или на непостоянной основе. В комментарии «АГ» заявитель жалобы, адвокат Олег Сухов выразил надежду, что постановление КС РФ поможет разрешить коллизию норм Закона об адвокатуре. Член Совета ФПА РФ Михаил Толчеев отметил, что спор о возможности адвоката участвовать в самоуправлении на непостоянной основе, сохраняя при этом неприостановленный статус, ведется давно, и, возможно, КС РФ даст определенные ориентиры в этом вопросе. При этом он добавил, что Суд, как правило, придерживается последовательной позиции о том, что ограничения, связанные со статусом адвоката, должны определяться самим адвокатским сообществом.
Дисциплинарное взыскание за депутатский статус и попытка его оспорить
Поводом к обращению в КС РФ послужило следующее. Решением Совета АП г. Москвы от 27 марта 2017 г. Олег Сухов был привлечен к дисциплинарной ответственности за нарушение абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре, поскольку он был депутатом муниципального Совета депутатов муниципального округа Нагорный в г. Москве. Адвокату был установлен срок в 6 месяцев, чтобы либо отказаться от депутатских полномочий, либо приостановить адвокатский статус. Также в решении Совета палаты подчеркивалось, что указанная норма Закона об адвокатуре не содержит оговорки о запрете адвокату занимать муниципальные должности только на постоянной основе.
Олег Сухов оспорил данное решение в Хамовнический районный суд г. Москвы. В исковом заявлении он подчеркнул, что установленный указанной нормой Закона об адвокатуре категорический запрет на замещение адвокатом должности муниципального депутата, независимо от того, замещается она на постоянной или непостоянной основе, противоречит ст. 16 того же Закона, содержащей закрытый перечень оснований для приостановления статуса. Исходя из подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, статус приостанавливается в случае избрания адвоката в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на постоянной основе. Следовательно, как посчитал истец, на период работы на непостоянной основе статус приостанавливать не требуется.
Решением суда от 19 июля 2018 г. в удовлетворении иска было отказано. При этом суд со ссылкой на п. 1 ст. 2 Закона об адвокатуре указал, что адвокату запрещено занимать муниципальные должности (в том числе должность депутата) вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе он осуществляет эти полномочия. Решение устояло в апелляции. Таким образом, предписание Совета АП г.Москвы устранить длящееся нарушение осталось в силе.
Доводы жалобы в Конституционный Суд
В жалобе в КС Олег Сухов сослался на Постановление КС от 2 июля 2015 г. № 1523-О, согласно которому ограничения допустимы только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципов юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости. «Возникает вопрос: соответствует ли вышеприведенным критериям установленный запрет действующему адвокату занимать муниципальную должность (в том числе должность муниципального депутата) даже на непостоянной (непрофессиональной, безвозмездной) основе?» – указано в документе. При этом отмечается, что для депутата любого ранга возможность заниматься оплачиваемой деятельностью, не связанной с исполнением депутатских обязанностей, зависит от того, осуществляет ли он полномочия на постоянной (профессиональной) или непостоянной (непрофессиональной, безвозмездной) основе.
Заявитель также указал, что согласно п. 9.1 ст. 40 Закона о местном самоуправлении и п. 5.1 ст. 12 Закона об организации органов государственной власти депутат, член выборного органа местного самоуправления либо выборное должностное лицо, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. На муниципальных депутатов на непостоянной основе данное ограничение не распространяется.
При этом Олег Сухов добавил, что, разрешая депутатам на непостоянной основе выступать в качестве судебных представителей и защитников, указанные законы фактически разрешают им вести адвокатскую деятельность. «Потому что если считать, что депутатам на непостоянной основе быть защитниками в суде можно, но при этом нельзя быть адвокатами, то в условиях, когда защитники в суде почти всегда адвокаты, такая позиция выглядит как минимум непоследовательной», – отмечается в жалобе.
По мнению заявителя, вывод Совета палаты о том, что законодательство не дифференцирует депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной и непостоянной основе, неверен, поскольку к обеим категориям депутатов законодатель подходит принципиально по-разному. «В данном случае спор идет в равной степени как о праве адвоката быть депутатом на непостоянной основе, так и о праве депутата на непостоянной основе быть адвокатом. Соответственно, никак невозможно, чтобы с точки зрения законов, посвященных депутатам, депутат на непостоянной основе имел право на исполнение адвокатских полномочий, а с точки зрения законов, посвященных адвокатуре, адвокат при этом не имел права быть депутатом даже на непостоянной основе», – указано в жалобе.
В обоснование своей позиции заявитель добавил, что по статусу и роли к адвокату близок нотариус, для которого также предусмотрены подобные ограничения статуса, но лишь в том случае, если тот занимается депутатской деятельностью на профессиональной постоянной основе (ст. 6 Основ законодательства о нотариате). «Разумных оснований считать, что в данном случае к нотариусам и адвокатам должен применяться принципиально различный подход, не наблюдается», – сообщается в обращении в КС.
Заявитель подчеркнул, что согласно выводам Совета Адвокатской палаты г. Москвы, изложенным в Решении о дисциплинарном производстве по его делу, совмещение занятия адвокатской деятельностью со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, свидетельствует о вхождении адвокатуры, вопреки закону, в систему органов местного самоуправления. «На самом деле в пункте 1 статьи 3 Закона об адвокатской деятельности (который якобы нарушают адвокаты, ставшие муниципальными депутатами на непостоянной основе) сказано, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления», – отмечается в документе.
Также Олег Сухов обратил внимание Суда, что согласно выводам Совета палаты совмещение адвокатской деятельности со статусом лица, занимающего муниципальную должность, даже на непостоянной основе, нарушает принцип равноправия, поскольку такой адвокат получает возможность использовать депутатские полномочия и привилегии, в том числе при оказании юридической помощи доверителям.
Заявитель подчеркнул, что в условиях разделения властей и независимости судебной системы адвокат, избранный муниципальным депутатом, не приобретает дополнительных полномочий, которыми мог бы воспользоваться в адвокатской деятельности. «Все депутатские полномочия адвоката остаются в рамках его деятельности в муниципальном совете депутатов и не имеют законной возможности перейти на судебную сферу. В этом отношении его возможности, предусмотренные законом, абсолютно равны возможностям всех остальных адвокатов. По этим же причинам должность муниципального депутата не предоставляет действующему адвокату никакой власти над адвокатским сообществом», – пояснил он в жалобе. При этом он добавил, что дополнительные возможности депутата по обращениям в органы власти, адвокатским запросам и получению информации строго ограничены и касаются только функций в рамках местного самоуправления. У депутата нет законных возможностей использовать свое положение в судебных делах, которые он ведет в качестве представителя или защитника. «Следовательно, эти полномочия не идут вразрез с принципом равноправия адвокатов», – резюмируется в документе.
В комментарии «АГ» по поводу принятия его жалобы к рассмотрению Олег Сухов отметил, что оценивает перспективы положительно. «До начала предвыборной кампании в муниципальные депутаты я был убежден, что спорная норма Закона об адвокатуре в той мере, в какой она запрещает адвокату занимать муниципальные должности, в том числе при избрании в орган местного самоуправления, без учета того, исполняет адвокат свои полномочия при работе в данном органе на постоянной или на непостоянной основе, противоречит Конституции РФ, а именно: п. 2 ст. 32, согласно которому граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; п. 1 ст. 34, согласно которому каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; п. 1 ст. 37, согласно которому труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию», – пояснил он.
При этом адвокат добавил, что в Интернете и правовых базах практически нет информации по аналогичным коллизиям рассматриваемого закона, а также судебных споров или дисциплинарных производств в отношении адвокатов-депутатов: «Информация очень редкая и не имеющая итогового результата».
В заключение Олег Сухов выразил надежду, что постановление КС поможет разрешить указанную законодательную коллизию.
Член Совета Федеральной палаты адвокатов РФ Михаил Толчеев отметил, что в существующем нормативном регулировании адвокатской деятельности проводится последовательное отграничение адвокатской деятельности от любой иной трудовой активности, в том числе в качестве представителя органа власти или муниципального органа. «Спор о возможности участвовать в самоуправлении на непостоянной основе, сохраняя при этом “активный”, не приостановленный статус адвоката, ведется давно. Возможно, КС даст определенные ориентиры в этом вопросе, – пояснил он. – Однако, как правило, в своих решениях КС придерживается последовательной позиции о том, что ограничения, связанные со статусом адвоката, должны определяться в большинстве случаев самим адвокатским сообществом и не относятся к сфере конституционно-правового регулирования».
Либо адвокат, либо депутат?
Весь 2019 г. профессиональное сообщество активно обсуждало проект революционных поправок в Закон об адвокатуре. К концу года они были приняты (Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. № 400-ФЗ). Закон легализовал, наконец, «гонорар успеха», а также привнес ряд других новелл.
Изменилась и ст. 16 Закона об адвокатуре о приостановлении статуса адвоката. На наш взгляд, адвокаты позитивно оценили, что теперь статус можно приостановить путем подачи личного заявления в Совет палаты.
В то же время одна поправка в названную статью осталась без должного внимания – была изменена норма подп. 1 п. 1 ст. 16.
Прежняя редакция Закона среди оснований приостановления статуса указывала избрание адвоката в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе.
В новой редакции это основание сформулировано таким образом: «избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления».
29 апреля 2020 г. Комиссия Федеральной палаты адвокатов РФ по этике и стандартам пояснила, что означает новелла, – теперь нельзя одновременно быть и депутатом, и адвокатом. В Разъяснениях указано, что действующая редакция ст. 16 предполагает приостановление статуса не только при избрании адвоката в орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как было ранее, но и в случае самого факта его избрания или назначения на должность.
Таким образом, сейчас не имеет значения, занимает адвокат должность на постоянной или непостоянной основе, – совмещение статусов адвоката и депутата недопустимо.
КЭС также разъяснила, что обязанность приостановить статус возникает у адвоката, если он избран или назначен в орган публичной власти после 1 марта 2020 г., когда вступили в силу изменения в Закон об адвокатуре.
Один из авторов заметки, Дёмин Илья, уже находясь в статусе адвоката, в 2018 г. был избран в представительный орган муниципального образования. Таким образом, согласно новой редакции Закона об адвокатуре он не сможет быть избранным депутатом в следующем созыве и одновременно продолжать оказывать помощь доверителям. Полагаем, это несправедливо.
По этому поводу в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П уже высказывался Конституционный Суд РФ, который признал, что действовавшие на тот момент нормы Закона об адвокатуре не предполагали запрета совмещать адвокатскую деятельность с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе.
«…не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции», – указывалось в постановлении.
Помнится, прочитав текст постановления, мы обрадовались, поскольку до него практика адвокатских палат субъектов была разной. В одних субъектах совмещение статусов считалось нарушением, в других – допустимым. Тогда казалось, что КС поставил точку в этом вопросе.
Однако Конституционный Суд анализировал прежнюю редакцию Закона об адвокатуре, поэтому нельзя однозначно утверждать, что новая редакция противоречит Конституции РФ.
КС тогда пришел к выводу, что решение о возможности совмещения двух статусов относится к дискреции федерального законодателя. При этом важно, что Суд подчеркнул: такая дискреция ограничена принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод, а также требованиями определенности правового регулирования.
Были ли соблюдены данные принципы законодателем при введении ограничения на совмещение статусов адвоката и депутата? Полагаем, нет.
В пояснительной записке к законопроекту обнаружить конституционно-правового обоснования введенных ограничений не удалось, поскольку обсуждаемая поправка была внесена в проект закона Правительством РФ только ко второму чтению. Исходя из стенограмм заседаний Госдумы, рассматриваемая поправка содержательно ни разу не обсуждалась депутатами, поэтому можно только догадываться, какие риски в совмещении статусов усмотрели законодатели.
Во-первых, нарушает ли совмещение конкретным адвокатом статусов адвоката и депутата принцип независимости адвокатуры?
Именно этот довод использовала АП г. Москвы в 2017 г., привлекая к дисциплинарной ответственности адвоката Олега Сухова, обращение которого в Конституционный Суд послужило причиной вынесения Постановления № 29-П.
На наш взгляд, вхождение конкретного адвоката в состав представительного органа местного самоуправления не умаляет независимость адвокатуры как института гражданского общества и не означает ее интеграции в систему органов публичной власти. Между адвокатурой и органом местного самоуправления не создается в таком случае субординационных отношений; профессиональное сообщество по-прежнему остается независимым.
Во-вторых, нарушается ли принцип независимости самого адвоката, избранного депутатом?
При осуществлении депутатских полномочий на непостоянной основе такие полномочия реализуются на общественных началах. Адвокат не вступает в материальную зависимость от муниципального образования или от должностных лиц. Кроме того, при возникновении конфликта интересов существует эффективный механизм привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности. Данный институт защищает права доверителей в каждой конкретной ситуации и, на наш взгляд, не требует введения ограничений на совмещение статусов на законодательном уровне.
В-третьих, нарушает ли совмещение статусов равноправие адвокатов?
Сложно представить ситуацию, в которой статус депутата органа местного самоуправления можно было бы использовать при осуществлении адвокатской деятельности. Как верно указал КС, в компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, то есть преобладают коммунально-хозяйственные аспекты.
Если депутат осуществляет полномочия на непостоянной основе, злоупотребление депутатским статусом возможно не только при адвокатской деятельности, но и при любой другой. Злоупотребление полномочиями является нарушением само по себе и влечет установленную законом ответственность. То есть существуют общие охранительные нормы, препятствующие злоупотреблению статусом депутата.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что введенное ограничение на совмещение статусов адвоката и депутата не имеет под собой должного обоснования. Установление такого запрета по существу либо лишает адвоката пассивного избирательного права, либо заставляет отказаться от своей профессии. Все это относится к конституционным правам гражданина РФ, которые могут быть ограничены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Какие из данных ценностей нарушаются при совмещении статусов, не ясно.
Действующая редакция описываемой нормы Закона об адвокатуре не только ограничивает права адвокатов, но и создает правовую неопределенность для депутатов-юристов, которые хотят оказывать квалифицированную юридическую помощь в качестве адвокатов. Могут ли действующие депутаты муниципальных представительных органов на непостоянной основе получить адвокатский статус? Этот вопрос актуален и для соавтора данной статьи Федора Леппы, который также является муниципальным депутатом на непостоянной основе и на момент выхода Разъяснений КЭС уже сдал первую часть экзамена на присвоение адвокатского статуса. Ответа на него в Разъяснениях нет.
Полагаем, что от введенного ограничения проигрывают в первую очередь граждане, которые лишаются возможности выбрать в орган местного самоуправления таких квалифицированных и образованных представителей, как адвокаты.
Как указал Судья КС Николай Бондарь в его Мнении к Постановлению № 29-П: «Усиление взаимодействия этих институтов [адвокатуры и муниципальной власти. – прим. наше. – И.Д. и Ф.Л.] могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – более эффективно решать вопросы местного значения…»
Конституционный Суд прямо не ответил на вопрос об обоснованности такого запрета в контексте нарушения личных прав адвоката, занимающего должность депутата на непостоянной основе. В связи с этим мы намерены добиваться отмены ограничений на совмещение статусов, причем не исключаем возможности обращений в КС и ЕСПЧ.
