Игорь Понкин. Особенности публичного управления городом
От теории – к практике
Рекомендуемая ссылка на статью:
Согласно нашему определению, город – это природно-техногенный и антропогенно-культурный ландшафтно-конструктивный порядок, дескриптивно характеризуемый элементами нормативного, визуального, социального и иного порядков, системно реализованный в многоуровневом техногенном исполнении на локализованной территории, самовоспроизводящийся и относительно самообеспечивающий себя для текущей и экспектативной жизнедеятельности сконцентрированно населяющего его социума.
Город как среда для проживания людей несет в себе многочисленные угрозы, создает иные негативные условия. Но одновременно он обладает и множеством достоинств для его жителей.
В этом смысле Оливер Уэнделл Холмс-мл. определяет главной ценностью города (как выражения цивилизации) то, что он «делает средства к жизни более сложными, требует уже не простых и разобщенных, а очень больших и совместных интеллектуальных усилий для того, чтобы людская масса была обеспечена пищей, одеждой, жильем и средствами передвижения, потому что более сложные и напряженные интеллектуальные усилия означают более полную, более яркую жизнь» [Джекобс, 2011. C.15].
Публичное (государственное или муниципальное – в зависимости от статуса города) управление городом (тем более – мегаполисом) является одним из сложнейших вопросов общей теории публичного управления.
Такое публичное управление следует рассматривать как совокупность принимаемых и реализуемых решений, определяющих текущее и будущее экспектативное и реальное благополучие города, его элементов, институтов и населения, и оно заключается в создании, реализации и обеспечении широкого спектра организационно-правовых, политических, экономических и иных администрирующих и обеспечительных инструментов, предназначенных для возможности функционирования города как системы и для управления растущим и динамично изменяющимся городом.
Публичное управление городом (как относительно компактным поселением с очень высокой плотностью населения) характеризуется рядом существенных особенностей, отличающих такое управление от публичного управления гораздо большей территорией с существенно меньшей плотностью населения (например, регионом или муниципальным районом).
Дистинктивными характеристиками крупного города (тем более – мегаполиса), значимыми для проектирования, организации и реализации публичного управления им, являются следующие:
– компактное проживание значительного количества жителей в относительно замкнутом поселении на небольшой локализованной территории, соответственно – очень высокая плотность, сконцентрированность населения; при этом городу присуща высокая степень разобщенности социальных связей, даже между проживающими по соседству людьми, значительная индифферентность жителей города друг к другу;
– высокая концентрация транспортной (автодорожной, железнодорожной и, при наличии, метро, аэропортовой и судопортовой) инфраструктуры, энергетической, телекоммуникационной, коммунальной, прежде всего – подземной[1] [Лысиков, Кауфман, 2004], и иной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность города и его жителей;
– город как единый организм с многочисленными пересекающимися сложноструктурными связями взаимозависимости, взаимной обусловленности, интерсекциональности, иной сложной корреляции между элементами, институтами, территориальными частями, сегментами и элементами горизонтальной социальной стратификации, уровнями и элементами вертикальной социальной стратификации;
– амбивалентность устойчивости города как системы. Город является крайне неустойчивой системой, подверженной энтропии, урбанистической «эрозии», «трущобизации» – в крайнем проявлении: фавела (бразильск.) или вижа (аргентинск.) – и одновременно с этим город обладает внутренними детерминантами негэнтропии;
– город как носитель («хранитель») и механизм воспроизводства цивилизационного кода, титульного для данной территории народа, что во многом связано с имманентностью для города старинных зданий и целых районов высокой культурной ценности, с другими факторами сбережения и воспроизводства культуры;
– компактное проживание представителей большого числа различных национальных и религиозных групп, культурное многообразие города;
– более значительное, чем в небольших поселениях, социальное неравенство (по признаку имущественного положения), бóльшая выраженность и явность такого социального расслоения;
– город непосредственно не связан с сельским хозяйством, в силу этого он зависим от относительно близлежащих сельскохозяйственных районов, и поэтому для обеспечения пропитанием и для финансирования функционирования городской инфраструктуры он содержит сегменты промышленного назначения, должен производить многочисленные промышленные и другие продукты и обеспечивать постоянное функционирование рынка таковых продуктов, следствием этого является индигенная для крупного города проблема экологического загрязнения;
– непосредственно в городе размещаются органы публичной власти – государственной власти или его административно-территориальной единицы и/или органы местного самоуправления;
– город (по крайней мере, в его европейском цивилизационном понимании) в его построении и развитии всегда связан градостроительными правилами, в том числе правилами визуального порядка и визуального своеобразия;
– мегаполису индигенна урбанистическая экспансия (разрастание) на близлежащие территории, превращение в мегалополис (сверхагломерацию, результат срастания агломераций).
К числу сложнейших проблем, с которыми сталкиваются органы публичной администрации при осуществлении публичного управления городом, относится недостаток практической оценки влияния государственной политики на темпы и направления городского развития, поскольку публичному управлению таким объектом свойственны нелинейные причинно-следственные связи и закономерности, а также детерминированные ими сложные процессы нелинейного реагирования управляемых объектов в ответ на управляющие воздействия.
Нередко реакция города вообще сложно предсказуема. Как пишет Джейн Джекобс, «никакое искусство градостроительства и никакая градостроительная наука не могут воспрепятствовать гниению (и апатии, которая ему предшествует) на все более обширных городских пространствах. И никак нельзя успокоительно объяснить это гниение нехваткой возможностей для того, чтобы применить искусство городского проектирования. Применено оно или нет — не имеет, судя по всему, большого значения… В одном большом городе за другим гниют именно те зоны, которым, по теории градостроительства, гнить не положено. И что столь же важно, хоть и не так бросается в глаза: в одном большом городе за другим именно те зоны, которым по теории градостроительства положено гнить, отказываются это делать. Большие города – это гигантские лаборатории проб и ошибок, успехов и неудач в градостроительстве и архитектуре» [Джекобс, 2011. С. 19–20].
Дэвид Бенгсон, Дженнифер Флетчер и Кристен Нельсон выделяют три группы инструментов публичного управления городом и его развитием:
1) приобретение публичным сектором земельных участков для управления городским ростом, которое используется в целях защиты открытого пространства от неконтролируемой застройки и контроля над сохранением формы города;
2) применение регуляторных подходов, к которым относятся, например, ограничения и запреты на строительство;
3) стимулирующая политика и поощрительные методы, в качестве которых может выступать соответствующая налоговая политика, направленная на поощрение частного сектора участвовать в развитии города определенным публичным бразом [Bengston, Fletcher, Nelson, 2004. P. 271, 275].
В действительности направлений и инструментов публичного управления городом значительно больше.
К важнейшим задачам надлежащего публичного управления городом считаем необходимым отнести следующие:
– управление пространственными параметрами города, а также городским ростом и в целом развитием города;
– поддержание функционирования, коммунальное обеспечение, модернизация и развитие необходимого жилищного фонда и офисного фонда города;
– управление городским имуществом и городским хозяйством (включая вывоз мусора, обеспечение водоснабжением, электроснабжением и газоснабжением);
– сохранение, обеспечение и развитие культурного потенциала города, обеспечение сохранения исторического облика города, восстановление исторических объектов, создание новых общественных мест культурного назначения;
– непрерывные проектирование, реализация и совершенствование комплекса эффективного предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов всех социальных групп;
– создание, поддержание, обеспечение и развитие условий, благоприятных для экономического благосостояния города, а также условий для функционирования и развития бизнеса в городе с обеспечением баланса частных и публичных интересов, с учетом быстро меняющихся потребностей;
– обеспечение правопорядка и общественной безопасности, борьба с преступностью;
– обеспечение санитарной безопасности внутреннего социума города, обеспечение надлежащего функционирования системы здравоохранения;
– превенция и ликвидация негативных последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф;
– поддержание, обеспечение и развитие рекреационного потенциала города, управление использованием открытых парковых и иных рекреационных территорий внутри городских границ и непосредственно в его окрестностях; защита необходимых городу открытых пространств от застраивания посредством осуществления базового планирования, зонирования города, реализации программ капитальной модернизации;
– противодействие эрозии города («трущобизации» и ее результатам), проведение аксиальной и ретиальной джентрификации частей города; развитие отдельных городских районов с учетом их особенностей, с задействованием их положительных сторон и преимуществ;
– обеспечение функционирования транспортной (автодорожной, железнодорожной и, при наличии, метро, аэропортовой и судопортовой) инфраструктуры, энергетической, телекоммуникационной, коммунальной, в том числе подземной, и иной обеспечивающей инфраструктуры города;
– обеспечение и развитие тротуарно-пешеходной инфраструктуры;
– обеспечение функционирования города как единого организма, в том числе управление взаимодействием его центра с прилегающими районами и окраинами, при сохранении разнообразия районов, обеспечении интерсекциональности отношений между городскими районами.
Публичное управление городом требует как вертикальной, так и горизонтальной координации функционирования органов городской публичной администрации, одновременного сложносочетаемого использования различных инструментов, дополняющих и усиливающих друг друга в комплексе, мультиплицирующих результирующее управленческое воздействие, а также согласованного управления во всех сферах жизнедеятельности города, исходя из того, что город является единым организмом, и учитывая его удаленные друг от друга районы.
Литература
Лысиков Б.А., Кауфман Л.Л. Подземная инфраструктура городов (обзор зарубежного строительства). Донецк: Норд-пресс. 2004. 267 с.
Сапрыка В.А. Организация проектной деятельности административного комплекса городского управления (на материалах еврорегиона «Слобожанщина»): дисс. канд. социол. наук. Белгород, 2007.
Bengston D.N., Fletcher J.O., Nelson K.C. Public policies for managing urban growth and protecting open space: policy instruments and lessons learned in the United States // Landscape and Urban Planning. 2004. Vol. 69. P. 271–286.
Miles M. Cities and cultures. London: Routledge, 2007. 243 p.
The City / Robert E. Park, Ernest W. Burgess, Roderick D. McKenzie; with a bibliography by L. Wirth. Chicago: University of Chicago Press, 1925.
Weber M. Die Stadt (Kapitel VIII) // Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, 1922. S. 513–600.
[1] Б.А. Лысиков и Л.Л. Кауфман приводят в своей книге следующие данные (по состоянию на 2003 год): под Нью-Йорком расположены: на глубине 0,6–2,4 м – электрические сети, почти 141 тыс. км медных проводов, заключенных в бетонные трубы; на глубине 1,5–3,0 м – телефонные сети, 49,7 млн км медного кабеля и 550 тыс. км оптико-волоконных кабелей; на глубине 9,6–12,8 м – паропроводы, транспортирующие пар от 8 паровых котельных, расположенных по всему городу и производящих 5900 т. пара в час, который через чугунные трубы поступает к 2000 зданий и более чем 100000 потребителей; на глубине 0,9-3,0 м – газовые трубы, по которым природный газ поступает из штатов Техас, Луизиана и Канады; на глубине 0.9–4,6 м – канализационные коллекторы, транспортирующие ежедневно 6 млн м 3 стоков; на глубине в среднем 9,1–15,2 м – линии метрополитена общей длиной почти 1363 км с более чем 450 станциями; на глубине 76,2–244,0 м – городские напорные туннели водоснабжения.
abcdpolk
abcdpolk abcdpolk
Так будет не всегда
Территориальные основы местного самоуправления (как институт муниципального права) представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления: формирования территории муниципального образования, установления и изменения его границ.
Тема 2. Территориальная организация местного самоуправления
— это деятельность населения, органов государственной власти и местного самоуправления по формированию территории муниципального образования, установлению и изменения его границ.
Муниципальное образование – это, прежде всего, территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Вид (статус) муниципального образования и его границы устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Вопрос 1. Виды муниципальных образований:
(названия населенных пунктов и муниципальных образований вымышленные)
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
С учетом плотности населения и доступности территории статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Таким образом, по желанию населения местное самоуправление может быть организованно и в небольшом (менее 1000 человек) населенном пункте, если он находится в труднодоступной или отдаленной местности, что не позволяет включить его в состав более крупного муниципального образования.
Перечень местностей, относящихся к территориям с высокой или низкой плотностью населения, устанавливается Правительством РФ. Например, Распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 N 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения».
2. Городское поселение – это город или поселок.
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
3. Муниципальный район – это несколько городских и сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Органы местного самоуправления (ОМСУ) муниципального района имеют более широкие полномочия, чем городские и сельские поселения. Например, организация школьного образования относится к вопросам местного значения муниципального района. Таким образом, решение о создании или ликвидация школ принимают ОМСУ муниципального района. Они же отвечают за их содержание. ОМСУ городских и сельских поселений подобные решения принимать не вправе, как и финансировать содержание школ из своего бюджета.
Обращаю внимание, что городской округ – это не округ в городе, не часть города. Напротив, городской округ – это, как правило, крупный город. Например, в Архангельской области статус городского округа имеют муниципальные образования Архангельск, Котлас, Коряжма и некоторые другие.
Например: 
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
При этом, как указанно выше, в состав городского округа могут входить несколько населенных пунктов. Например, в состав муниципального образования «город Архангельск», помимо самого города Архангельска, входят поселки Боры, Лесная речка, Новый Турдеевск, Турдеевск и Талажский авиагородок.
Так, например, ОМСУ городского округа по своему усмотрению принимают решения о создании или ликвидации школ и обеспечивают их финансирование.
Городские округа не соответствующие этим требованиям должны быть преобразованы в муниципальные округа до 1.01.2025г.
Возможность создания двух вышеуказанных видов муниципальных образований появилась после внесения в 2014 году соответствующих изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Создание внутригородских районов с одновременным преобразованием обычного городского округа в городской округ с внутригородским делением целесообразно для больших городов, где есть необходимость упростить доступ граждан к местному самоуправлению и его органам.
В настоящее такой вариант организации местного самоуправления реализован в Челябинске, Самаре и Махачкале, которые получили статус городских округов с внутригородским делением, с одновременным созданием на их территории внутригородских районов, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями.
Карта внутригородских районов г.Челябинска.
Необходимо пояснить, что территориальные округа города Архангельска (Октябрьский, Соломбальский, Ломоносовский и др.) внутригородскими районами не являются. Это не муниципальные, а административно-территориальные образования. Существующие в них администрации и главы – это не органы местного самоуправления, а территориальные подразделения администрации города Архангельска, который является единым муниципальным образованием, имеющим статус городского округа.
Однако, поскольку право на местное самоуправление предоставлено всем гражданам Российской Федерации, то территория указанных субъектов РФ также поделена между муниципальными образованиями. Так, на территории Москвы создано около 150 муниципальных образований. На территории Санкт-Петербурга – чуть более 100, Севастополя – 10 муниципальных образований.
Главной особенностью указанных муниципальных образований является то, что перечень вопросов местного значения, которые они уполномочены решать, установлен не Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а законами соответствующих субъектов РФ (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).
Подведем краткий итог:
Вопрос 2. Муниципальные образования Архангельской области.
— 19 муниципальных районов (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Коношский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Онежский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Устьянский, Холмогорский и Шенкурский)
Городское управление в современной России: проблемы и направления развития
Вы будете перенаправлены на Автор24
Город как объект управления
Объектами городского управления выступают поселения, именуемые городами или городскими поселениями.
Город – это особая разновидность поселения людей, которую можно охарактеризовать следующим образом:
Особенности современного городского управления
На современном этапе развития российского государства городское управление реализуется в форме местного самоуправления.
Правовую базу осуществление городского управления формируют международные, российские и местные нормативно-правовые акты.
Право на осуществление муниципального управления на территории города гарантированно Российской Конституцией.
Городские власти призваны решать вопросы, отнесенные законодательством к вопросам местного ведения городских поселений.
Проблемы современного городского управления
Готовые работы на аналогичную тему
Одной из существенных проблем современного городского управления является нестабильность нормативно-правовой базы его осуществлением. Изменения в регулировании местного самоуправления вносились как на федеральном уровне, так и регулярно вносятся на местном уровне. Указанные изменения не всегда положительно влияют на городское управление, а также формируют нестабильную основу его осуществления.
Второй существенной проблемой городского управления является отсутствие соответствующей финансовой основы. По официальным данным около 98% муниципальных образований, в том числе городов, не имеют возможности обеспечивать свою деятельность собственными доходами. Такая ситуация свидетельствует о неверном закреплении источников доходов. Однако государство не готово пересматривать эти источники и их распределение.
В настоящее время государственная политика идет по пути сокращения муниципальных налогов, в результате чего муниципальные бюджеты становятся все более дотационными.
Также в число проблем современного городского управления можно включить необходимость ведения закупочной деятельности для нужд городского поселения, в результате которого в качестве единственного определяющего фактора выступает цена, а такие факторы как наличие опыта работы, положительные отзывы потребителей, качество – не рассматриваются.
Направления развития городского управления
В качестве основного направления развития городского управления следует рассматривать повышение степени самостоятельности местных органов власти в определении политики развития города. В настоящее время местные власти находятся под существенным давлением со стороны федеральных и региональных государственных властей, которые за счет реализации федеральных и региональных программ, а также выделения финансирования, по сути, контролируют местные власти.
Также направлением развития городского управления может выступать изменение политики государства по отношению к распределению источников доходов. Самостоятельность городского управления обеспечивается наличием собственных средств для его осуществления, для чего государство должно передать на уровень муниципальных бюджетах часть доходов.
Перевод оперативного управления городом на систему найма также выступает направлением совершенствования городского управления. В настоящее время выборные главы городов зачастую возглавляет представительную власть, в то время как непосредственное управление городом находится в руках наемного менеджера. Это не всегда положительно воспринимается населением и позитивно влияет на деятельность города.
Управление современным городом: направленная модернизация
В книге рассмотрены основные принципы и механизмы управления современным городом. Проанализированы тенденции социально-экономического развития г. Вологды в период с 2002 по 2008 г., определены направления совершенствования системы управления в городе. Предназначена руководителям и специалистам органов местного самоуправления, а также научным работникам, аспирантам, студентам, изучающим проблемы региональной экономики и управления.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Управление современным городом: направленная модернизация предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
1.1. Город как объект управления в рыночной экономике
Процессы урбанизации, концентрации населения и научно-экономического потенциала в городах — это объективная реальность современного мира. Сегодня в городах проживает ¾ населения России, 90 % населения Европы и половина населения мира. Именно в городах формируются отвечающие условиям нового тысячелетия стандарты качества жизни, дающие возможность развивать социально-экономический потенциал общества.
Качество жизни горожан и будущее города в ХХI веке в большой степени зависит от эффективности управления городом, которому уготована перспектива существенного повышения его роли как управляемой системы с постоянно усложняющимися характеристиками (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т. д.).
Городское управление остаётся одной из наиболее сложных и неразработанных проблем, связанных с ростом городов и превращением их в урбосистемы. Однако коренной поворот в познании закономерностей развития городов и эффективного управления этим процессом ещё не произошёл. Так, города до сих пор остаются практически не управляемыми.
Интерес к вопросу управления городами в России можно объяснить несколькими причинами.
Во-первых, он объективен по своей природе. Тема социально-экономического развития городов и других типов поселений не является принципиально новой. Города существуют давно, и основой жизнеобеспечения и повышения качества жизни населяющих их людей всегда была социально-экономическая деятельность. Вряд ли найдётся город, руководители и жители которого отрицательно ответят на вопрос о том, нужно ли в принципе заниматься его развитием.
Во-вторых, именно в России интерес к проблеме управления городом получил особый импульс. Это связано переходным периодом, который переживают сегодня страна и её города, являющиеся одновременно «локомотивами» этого исторического процесса и «индикаторами» того положения, в котором находится российское общество.
В-третьих, экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно подрывает городское развитие. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.
В-четвёртых, городам, осуществляющим свою деятельность в условиях рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь и часто на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжёлое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями.
В-пятых, условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной социально-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределённость в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, скоординированные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т. п.
В-шестых, возрастающая зависимость от изменчивых международных условий. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. Только соображения безопасности и максимальной прибыльности вложенных средств влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций — как иностранных, так и национальных.
Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит её интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Автаркичное развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру — как политические, так и технические, — и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал — из России или, например, из Бразилии.
Таким образом, современные российские города нуждаются в разработке и реализации системы эффективного социально-экономического развития. В то же время, поскольку города представляют собой сложную иерархическую структуру управления, эта проблема становится наиболее актуальной в управлении современным городом.
Целесообразно дать определение самого понятия «город». В различных источниках даются различные трактовки, но все они сходны. Так, согласно словарю-справочнику «Территориальное управление экономикой», город — это населённый пункт, отнесённый согласно законодательству государства к категории городов. Современное российское законодательство устанавливает два признака, по которым определяется принадлежность населённого пункта к городу:
— численность должна превышать 12 тыс. чел.;
Исходя из вышесказанного, целесообразно определить «управление городом» как направленное воздействие городских управляющих органов на различные сферы городской общественной жизни (материальной, социальной, культурной, духовной и др.) для повышения уровня жизнеобеспечения его населения.
Управление городом — сложная задача. Оно многообразно, многодельно, многофункционально. Ведь городская система управления выполняет практически те же задачи, что и государство в целом, будучи при этом ограниченной в своих действиях федеральными нормами. Поэтому целесообразно соблюдать оптимальность в управлении городом, т. е. выбирать такие управляющие параметры, которые могут обеспечить наилучшее с точки зрения заданного критерия протекание процесса (поведение системы), достижение оптимума системы.
Развитие современного города характеризуется динамичностью и противоречивостью. Быстрый количественный и качественный рост городов и городских агломераций создаёт немало социальных и экономических проблем. Управление такими сложными объектами требует постоянного внимания и должно опираться на строгий научный подход.
Мощными факторами, воздействующими на развитие городов и управление ими, являются общие процессы технологического развития и демографические сдвиги. В России эти явления осложняются проблемами совершенствования местного самоуправления.
Развитие городов, отмечает А.Л. Каранов, обусловливается сочетанием как стихийных синергетических процессов, так и целенаправленных управленческих воздействий. Задача управления развитием городов сводится к контролю за изменениями, максимально эффективно дополняя стихийные тенденции управленческими воздействиями. Процесс управления поддерживает такие изменения в состоянии наивысшей экономической и социальной эффективности.
Перед органами управления города ставятся две основные цели (рис. 1).
Рисунок 1. Основные цели управления городом
Для достижения этих целей следует учитывать как внутренние (внутримуниципальные) проблемы, решение которых в основном находится в ведении муниципального образования, так и внешние управленческие проблемы, касающиеся, прежде всего, взаимоотношений городского самоуправления с государственной властью. При этом важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая связывала воедино все уровни законодательной базы: федеральный, региональный, местный.
Для достижения главной цели — повышения качества жизни населения — необходимо решить ряд задач, которые целесообразно разбить на социальные и экономические (табл. 1).
Таблица 1. Основные задачи управления городом
Решая соответствующие задачи, важно учитывать, что местное самоуправление, как и участие населения в управлении, не самоцель. Уровень городского самоуправления оправдан в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления городом, которая содействовала бы достижению высшей цели — созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого жителя. Поэтому перспективы развития городского самоуправления следует оценивать через призму формирования эффективной управляющей системы городом на основе неуклонного сокращения дистанции между субъектами и объектами городского управления.
В связи с этим целесообразно изложить важнейшие принципы управления крупным городом (табл. 2).
Использование этих принципов обусловлено следующими особенностями города как объекта управления.
1. Соотношение объекта и субъекта управления. Анализируемые проблемы можно разделить на две группы: проблемы, связанные с формированием, ростом и развитием самого города (его пространственная среда, градообразующие факторы, инфраструктура), и проблемы формирования системы управления городом. Одним из принципов их комплексного решения должно служить взаимодействие объекта и субъекта управления.
2. Структура управления городом имеет существенные особенности. Она не может быть слишком упрощенной и в то же время должна избегать чрезмерной иерархичности, свойственной объектам сложной природы.
Для управления городами характерно крайнее упрощение. Это выражается в том, что горожане оказались отчуждены от принятия властных решений; районный уровень управления является «приводным ремнём» городского и малоэффективен из-за высокой численности населения; понятие об агломерации и управлении ею отсутствовало. До сих пор в России нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций объекта и его сложности — «субъектной организации управления».
3. Роль функциональной структуры. Каждый город возникает в связи с общественными потребностями в выполнении определённых функций на данной территории. Для получения системного эффекта, отмечает А.Л. Каранов, необходимо конструировать градообразующую базу городов как социально эффективное, экологически приемлемое и экономически оправданное сочетание функций.
Таблица 2. Основные принципы управления городом
В зависимости от уровня развития города задача формирования его функциональной структуры приобретает различный характер. При этом важен учёт необходимости и целесообразности развития функциональных сочетаний (энерго-производственных, научно-производственных, финансово-промышленных), более полного использования трудовых ресурсов при расширении диапазона мест приложения труда, а также создания комплексов экологической индустрии (утилизация отходов, обезвреживание стоков и выбросов и т. д.). По мере развития города, увеличения его размеров центр тяжести развития смещается в сторону более высоких ярусов функциональной структуры, т. е. в сторону качественного роста. Создание высокоэффективной урбанистической среды достигается удачным подбором функций путём:
— преимущественного развития прогрессивных отраслей промышленности, науки, образования, средств информации и автоматических систем управления;
— формирования социально привлекательного разнообразия мест приложения труда;
— развития центральных функций с учётом народнохозяйственного профиля и особенностей окружающей территории.
4. Роль пространственно-планировочной структуры. Планировочная структура должна удовлетворять ряду санитарно-гигиенических, транспортных требований; обладать гибкостью, способностью к развитию без возникновения при этом градостроительных и экологических трудностей. Планировочное регулирование обеспечивает благоприятные условия функционирования всех составных частей города, его гармоничное развитие; совершенствование положительных свойств высокоурбанизированной среды; рациональное размещение функциональных элементов
и развитие инфраструктуры; удовлетворительное санитарно-гигиеническое состояние; защиту окружающей среды и развитие рекреационных районов; гибкость территориальной структуры. Средствами планировки достигается целенаправленное, соответствующее конкретным условиям города формирование его подсистем — расселения, приложения труда, обслуживания, инфраструктуры, рекреационных и природных зон.
Таким образом, управление городом, его развитием предполагает комплексное воздействие на все компоненты социальной инфраструктуры с учётом всех её функций (витальной, коммуникационной, правовой, экономической, обслуживающей, образовательной и культурно-эстетической).
6. Роль природных факторов. Город имеет и природную составляющую, так как размещается на определённой территории с определённым ландшафтом и другими географическими характеристиками. Он включён в природную среду, испытывает её воздействие и сам влияет на неё. Поэтому, как считает А.Л. Каранов, город можно назвать социально-природной системой.
Вместе с тем совокупность условий жизнедеятельности человека включает и природно-географические, естественно-социальные элементы, обычно не включаемые в содержание социальной инфраструктуры, но играющие весьма значительную роль в определении условий, сущности и форм жизнедеятельности людей. Это проявляется в географии расселения людей, типах домо — и градостроительства, технологиях городского обслуживания и жизнеобеспечения, транспорта и коммуникаций и т. д. Особенно это касается нашей страны, в которой природно-географические условия обладают рядом несомненных особенностей. Эти моменты, пишет А.И. Попов, должны учитываться при формировании города и управлении им как наиболее перспективной формы расселения и жизнедеятельности человека на территории нашей страны.
Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием городской экономики и социальной сферы, в новой России произошёл относительно недавно — во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, а также повышения роли муниципальных образований, и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении экономикой, переходить к более эффективному использованию всегда ограниченных собственных ресурсов.
