муниципальное образование и населенный пункт в чем разница
Муниципальное образование и населенный пункт в чем разница
Статья 2. Основные термины и понятия
1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 30.11.2011 N 361-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 30.10.2018 N 387-ФЗ, от 01.07.2021 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 03.11.2015 N 303-ФЗ)
О выявлении конституционно-правового смысла абз. 22 ч. 1 ст. 2 см. Постановление КС РФ от 19.04.2021 N 14-П.
(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 463-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 03.04.2017 N 62-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Словосочетания «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами.
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
МО: понятие, формы и виды. Отличие от населенного пункта. Двухуровневая система МО в РФ.
Понятие. Закон 2003 года не содержит определения понятия МО, в законе устанавливается лишь перечень МО.
МО – это населенная территория в определенных границах, в пределах которой осуществляется МС, имеются ОМС, муниципальная собственность, местный бюджет и устав МО.
-территория в определеных границах
-население (МО создаются по поселенческому признаку)
Данные признаки должны присутствовать в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них, лишает территорию возможности стать мо.
Для отношений территориальной организации МС термины МО и населенный пункт нельзя отождествлять. МО может состоять из населенных пунктов, либо населенному пункту может быть придан статус МО.
Формы/виды. Закон 2003 года выделяет следующие виды МО:
· Внутригородская территория города федерального значения.
Лектор считает, что правильнее называть это формами, а не видами. Отличие МО от населенного пункта:
· МО может включать в себя несколько населенных пунктов;
· В территорию МО входят также межселенные территории
Двухуровневая система МО в РФ:
· Первый уровень составляют городские и сельские поселения;
· Второй уровень составляют муниципальные районы.
Наличие обоих уровней обязательно. Городские округа и внутригородские территории городов федерального значения составляют исключение из двухуровневой системы.
· Недопущение явных перекосов в развитии разных городских, сельских поселений, в том числе за счет перераспределения их доходов, а также в концентрации скудных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений.
· Усиление взаимодействия, сотрудничества МО городских, сельских поселений. ОМС входящих в муниципальный район поселений, ОМС муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
· Обеспечение специализации полномочий МО первого и второго уровня. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными вопросами местного значения. Если городские, сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в первую очередь вопросы межпоселенческого значения.
Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляет населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через органы местного самоуправления.
131 выделяет такую межселенную территорию- территория находящаяся вне границ поселений.
-территория субъекта рф разграничивается между поселениями
-территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов.
-территории всех поселений, кроме городских округов входят в состав муниципальных районов.
-территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории муниципального района.
-территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
-территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения.
-границы сельского поселения в состав которого входят 2 и более НП как правило устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех нп, входящих в его состав. Административным центром поселения является населенный пункт, в котором находятся органы местного самоуправления этого поселения.
Муниципальрный район- несколько поселений, или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой мс осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия.
Вхождение поселения в состав муниципального района называется двухуровневой системой территориальной организации МС. Городской округ явялется исключением из этой системы.
-как правило го может быть городское поселение (исключениями могут быть наукограды и ЗАТО)
-го не входит в состав муниципального района (административным центром муниципального района может считаться город или поселок, имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района)
-статусом го наделяет закон субъекта рф.
-городское поселение может быть наделено статусом городского округа при наличии сложившейся транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения омс вопросов местного значения городского округа, а также необходимой для самостоятельного решения омс, прилигающих (его) муниципального района (ов) вопросов местного значения муниципального района.
-при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного поселения.
В Свердловской области 94 муниципальных образований, 5 муниципальных районов, 19 поселений в районах, 70 городских округов.
-в определении понятия городской округ отсутствует население
Законодатель определил новый вид территориальной единицы межселенная территория – это территория находящаяся вне границ поселения.
Закон предусматривает, что между поселением и муниципальным районом можно заключать соглашения о передачи части полномочий. С передачей полномочий, передается и бюджетные средства для исполнения этих полномочий.
Все муниципальные образования в обязательном порядке подлежат внесению в государственный реестр муниципальных образований. Государственный реестр ведется министерством юстиции и его территориальными подразделениями. Для внесения муниципального образования в реестр глава муниципального образования представляет в МинЮст следующие документы:
1. Заявление подписанное главой муниципального образования
2. Официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования и наделения его соответствующим статусом
3. Копия официально опубликованного устава муниципального образования
4. Копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования
Министерство юстиции производит необходимую запись в государственном реестре и выдает свидетельство о государственной регистрации муниципального образования. В случае преобразования муниципальных образований сведения об этом вносятся в государственный реестр.
Чтобы отнести определенную территоию к сельскому или городскому поселению, необходимо обратиться к закону соответсвующего субъекта, поскольку ату находится в исключительном ведении субъекта, то каждый субъект самостоятельно определяет основания отнесения той или иной территории к сельскому, либо городскому населенному пункту. Если территория является сельским нп, то она будет входить в состав сельского поселения. Городской нп- городского поселения.
Сам себе управа?
11 вопросов по реформе местного самоуправления
Сколько новых муниципальных образований появится в Московской области?
— В Московской области будет образовано 299 новых муниципальных образований — поселений. Создаются поселения в границах существующих районов с учетом мнения населения, выраженного представительными органами районов.
До этой реформы в области существовало 79 муниципальных образований, а теперь их стало 378. (В советские времена Подмосковье делилось на 37 районов.)
Что лучше: оказаться в составе городского или сельского поселения?
— Никакой принципиальной разницы между городским и сельским поселением не существует. Единственное различие заключается в составе населенных пунктов, которые войдут в поселение. В состав городского поселения могут входить сельские населенные пункты и один город или поселок городского типа, а в состав сельского поселения — только сельские населенные пункты.
В чем разница между городом и городским поселением?
— Это совершенно разные вещи. Город — это населенный пункт, территория которого ограничивается чертой поселения. В случае вхождения какого-либо населенного пункта в состав города он фактически перестает существовать и становится частью города.
В свою очередь, городское поселение — это муниципальное образование, в состав территории которого может входить несколько населенных пунктов с прилегающей территорией.
Как будет осуществляться взаимодействие между районами и поселениями?
— Органы местного самоуправления поселений самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их компетенции, и не подчиняются органам местного самоуправления района. В связи с этим муниципальный район не сможет устанавливать обязательных предписаний для поселений. Все их взаимоотношения будут строиться на основе двусторонних соглашений.
Ключевым моментом в этом вопросе является четкое разграничение круга вопросов, решаемых на уровне района и на уровне поселений. По замыслу федерального законодателя вопросы эти не должны пересекаться — на практике это труднореализуемо.
Кто кем будет командовать?
— Это касается компетенции муниципальных образований, в пределах которых местное самоуправление самостоятельно. Определенный контроль над местным самоуправлением область вправе осуществлять, но только в рамках, переданных муниципалитетом для осуществления отдельных государственных полномочий Московской области. Подобный принцип заложен и в основу взаимоотношений между районами и поселениями.
В связи с разграничением полномочий каждый вид муниципальных образований теперь имеет свой исчерпывающий перечень полномочий — район не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции поселений, если они не переданы ему поселением по соглашению.
Как разграничиваются полномочия?
— Во-первых, происходит разграничение полномочий между муниципальным районом и поселениями, из которых будет состоять район. К полномочиям поселений будут относиться в основном жилищно-коммунальные вопросы. К вопросам местного значения муниципального района будут отнесены те, которые касаются не отдельного поселения, а всех поселений в составе района.
“Наверх”, на уровень субъектов, уходят социальная защита, финансирование межрайонных и межгородских программ и проектов.
Вышестоящий орган власти не может, как раньше, командовать нижестоящим. Ответственность при новой схеме становится конкретной, поскольку каждое муниципальное образование получает свою долю бюджетных средств в зависимости от числа проживающих на территории жителей; за расходование этих средств избранный глава вместе с представительным органом несут ответственность перед избирателями. И потому, прежде чем эти деньги израсходовать, избранный глава и депутаты должны семь раз подумать, прежде чем принять решение, куда их потратить. Закон не исключает инициативу жителей, решивших, к примеру, в условиях недостатка выделенных средств скинуться на общее важное дело — ремонт дороги, колодца и т.п.
Что даст народу поселение?
— Как наиболее важные с точки зрения обеспечения нужд населения можно выделить вопросы организации газо-, водо-, энергоснабжения жителей городов и сел, содержание социального жилого фонда, регулирование застройки поселений, благоустройство, городские, сельские дороги и другие.
Кто за что отвечает?
— В соответствии с новым законом муниципальное образование должно быть целостным, а эта норма оказалась нарушенной в связи с образованием во второй половине прошлого века городов областного подчинения, а также расширением Москвы. Вторая сторона имеет чисто экономическую причину: каждый муниципалитет стремится взять себе бюджетонаполняющий объект и, наоборот, “забыть” тот, на который постоянно приходится тратить деньги. Хотя в Подмосковье нет залежей нефти и алмазов, но близость к столице, к магистральным дорогам является солидным аргументом в территориальном споре.
Когда заработает новая система местного самоуправления?
— Переходный период установлен до 1 января 2006 года. К осуществлению своих полномочий вновь сформированные органы местного самоуправления поселений приступят с 1 января 2006 года.
Дата выборов органов местного самоуправления поселений определена законом области на 4 сентября.
Чем органы местного самоуправления поселений будут заниматься до 1 января 2006 года?
— За 4 месяца поселения примут свой устав, другие муниципальные правовые акты, сформируют администрацию, оформят в собственность переданное им имущество, примут бюджеты поселений на 2006 год. В целом вся деятельность органов поселений до 1 января будет носить организационный характер, целью которого должна быть подготовка к началу осуществления своих полномочий в полном объеме.
Какие задачи у центра в проходящей реформе?
— Важнейшей задачей в период действия переходных положений является приведение федерального законодательства в соответствие с новым Законом о местном самоуправлении.
Большие надежды возлагаются на плодотворное взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области. Помимо реализации поставленных перед ними задач по приведению уставов и других нормативных актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законом, они также проявят заинтересованность и примут активное участие в организации и проведении выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований и в решении ряда других немаловажных задач, стоящих перед Московской областью.
abcdpolk
abcdpolkabcdpolk
Так будет не всегда
Территориальные основы местного самоуправления (как институт муниципального права) представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления: формирования территории муниципального образования, установления и изменения его границ.
Тема 2. Территориальная организация местного самоуправления
— это деятельность населения, органов государственной власти и местного самоуправления по формированию территории муниципального образования, установлению и изменения его границ.
Муниципальное образование – это, прежде всего, территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
Вид (статус) муниципального образования и его границы устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Вопрос 1. Виды муниципальных образований:
(названия населенных пунктов и муниципальных образований вымышленные)
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
С учетом плотности населения и доступности территории статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Таким образом, по желанию населения местное самоуправление может быть организованно и в небольшом (менее 1000 человек) населенном пункте, если он находится в труднодоступной или отдаленной местности, что не позволяет включить его в состав более крупного муниципального образования.
Перечень местностей, относящихся к территориям с высокой или низкой плотностью населения, устанавливается Правительством РФ. Например, Распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 N 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения».
2. Городское поселение – это город или поселок.
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
3. Муниципальный район – это несколько городских и сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Органы местного самоуправления (ОМСУ) муниципального района имеют более широкие полномочия, чем городские и сельские поселения. Например, организация школьного образования относится к вопросам местного значения муниципального района. Таким образом, решение о создании или ликвидация школ принимают ОМСУ муниципального района. Они же отвечают за их содержание. ОМСУ городских и сельских поселений подобные решения принимать не вправе, как и финансировать содержание школ из своего бюджета.
Обращаю внимание, что городской округ – это не округ в городе, не часть города. Напротив, городской округ – это, как правило, крупный город. Например, в Архангельской области статус городского округа имеют муниципальные образования Архангельск, Котлас, Коряжма и некоторые другие.
Например: 
(названия населенных пунктов и муниципальных образований реальные)
При этом, как указанно выше, в состав городского округа могут входить несколько населенных пунктов. Например, в состав муниципального образования «город Архангельск», помимо самого города Архангельска, входят поселки Боры, Лесная речка, Новый Турдеевск, Турдеевск и Талажский авиагородок.
Так, например, ОМСУ городского округа по своему усмотрению принимают решения о создании или ликвидации школ и обеспечивают их финансирование.
Городские округа не соответствующие этим требованиям должны быть преобразованы в муниципальные округа до 1.01.2025г.
Возможность создания двух вышеуказанных видов муниципальных образований появилась после внесения в 2014 году соответствующих изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Создание внутригородских районов с одновременным преобразованием обычного городского округа в городской округ с внутригородским делением целесообразно для больших городов, где есть необходимость упростить доступ граждан к местному самоуправлению и его органам.
В настоящее такой вариант организации местного самоуправления реализован в Челябинске, Самаре и Махачкале, которые получили статус городских округов с внутригородским делением, с одновременным созданием на их территории внутригородских районов, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями.
Карта внутригородских районов г.Челябинска.
Необходимо пояснить, что территориальные округа города Архангельска (Октябрьский, Соломбальский, Ломоносовский и др.) внутригородскими районами не являются. Это не муниципальные, а административно-территориальные образования. Существующие в них администрации и главы – это не органы местного самоуправления, а территориальные подразделения администрации города Архангельска, который является единым муниципальным образованием, имеющим статус городского округа.
Однако, поскольку право на местное самоуправление предоставлено всем гражданам Российской Федерации, то территория указанных субъектов РФ также поделена между муниципальными образованиями. Так, на территории Москвы создано около 150 муниципальных образований. На территории Санкт-Петербурга – чуть более 100, Севастополя – 10 муниципальных образований.
Главной особенностью указанных муниципальных образований является то, что перечень вопросов местного значения, которые они уполномочены решать, установлен не Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а законами соответствующих субъектов РФ (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).
Подведем краткий итог:
Вопрос 2. Муниципальные образования Архангельской области.
— 19 муниципальных районов (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Коношский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Онежский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Устьянский, Холмогорский и Шенкурский)
Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» 1
Понятие и виды муниципальных образований
В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такая формулировка означает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, т.е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению. Вместе с тем допускается и осуществление местного самоуправления в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный.
Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 году и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 году, предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.
Причем согласно части 3 статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 91; Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Соловьев С.Г. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2013. С. 57.
Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.
Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями, по его мнению, являются :
Этот, казалось бы, теоретический вопрос имеет вполне практическое воплощение. При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо исследователь наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории.
Например, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 года N 38пв06 (Республика Карелия) отмечается, что Закон N 813-ЗРК в части образования Валаамского сельского поселения реализован не был, местное самоуправление в поселке населением не осуществлялось непосредственно или через выборные органы (органы местного самоуправления не избирались) и население пос. Валаам продолжало осуществлять права на самоуправление в рамках муниципального образования город Сортавала. В поселке Валаам отсутствуют муниципальное имущество, производство, транспортная и иная инфраструктура, что необходимо для решения вопросов местного значения.
При рассмотрении другого дела Верховный Суд РФ в своем Определении от 23 ноября 2005 года по делу N 55-Г05-14 (Республика Хакасия) констатирует, что территория поселка Черемушки как муниципального образования и его границы в установленном законом порядке не определялись. Устав муниципального образования названного поселка не утверждался, государственным правовым комитетом Республики Хакасия не зарегистрирован и в реестр уставов муниципальных образований не включен. Поселок Черемушки не наделен муниципальной собственностью и не имеет местного бюджета. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также их наименование и полномочия не определены. Поселок Черемушки находится в составе муниципального образования город Саяногорск, а следовательно, не может быть признан муниципальным образованием. Тот факт, что в 1999 году в поселке Черемушки были избраны органы местного самоуправления, осуществлявшие определенную деятельность по решению вопросов местного значения в пределах территории поселка, не может свидетельствовать об образовании самостоятельного муниципального образования поселка Черемушки, учитывая, что эти органы финансировались из бюджета города Саяногорска, не имели своего устава и закрепленной территории, а более того, входили в структуру администрации города Саяногорска.
Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.
В Постановлении речь идет о Федеральном законе 1995 года.
Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем.
Речь идет о Москве в новых границах, с учетом присоединенной части территории Московской области.
Согласно статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В статье 83 Земельного кодекса РФ определяется, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В статье 85 Кодекса указывается, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
Причем земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
См., напр.: Устав муниципального образования город Новомосковск, принятый решением Собрания депутатов муниципального образования г. Новомосковск Тульской области от 5 декабря 2008 г. N 9-1 (в ред. от 28.03.2012); Устав муниципального образования города Михайловска, принятый решением Думы г. Михайловска Шпаковского района Ставропольского края от 24 марта 2005 года N 518 (в ред. от 2 августа 2012 года).
Довольно часто в уставах просто содержится перечень населенных пунктов, совокупная территория которых составляет территорию муниципального образования.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 года) «О государственном кадастре недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, в том числе описание местоположения границ муниципальных образований; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.
В отношении муниципального образования подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости реквизиты закона субъекта РФ об установлении или изменении границы муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования. При осуществлении же записи о границах населенных пунктов необходимо указать реквизиты следующих правовых актов :
Кроме того, в кадастр в обязательном порядке заносится информация о дате внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 565.
Базаркин Д., Лобачева Е. О землях населенных пунктов // ЭЖ-Юрист. 2007. N 1.
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). ОК 019-95. Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1995 года N 413 (в ред. от 18 декабря 2006 года).
Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). ОК 33-2005. Утвержден Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 года N 310-ст.
По мнению некоторых исследователей, «территориальные органы Росстата пытаются представить документы об образовании (преобразовании) муниципальных образований взамен документов об административно-территориальных преобразованиях, справедливо предполагая наличие определенной корреляции понятий». Цит. по: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в РФ. М., 2007. С. 41.
Закон Читинской области от 30 января 1997 года N 71-ЗЧО (в ред. от 25 сентября 2002 года) «О территориальном устройстве Читинской области». Утратил силу в связи с принятием Закона Читинской области от 14 февраля 2007 года N 902-ЗЧО «Об административно-территориальном устройстве Читинской области».
Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 года по делу N 72-Г06-8 (Читинская область).
Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 года по делу N 11-Г07-15 (Республика Татарстан).
В.И. Васильев обращает внимание на то, что путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ.
Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П.
Однако в литературе высказываются рекомендации об изменении этого порядка. «Изменение административно-территориального деления субъектов Федерации не должно ими осуществляться без согласования и/или учета мнения и проведения консультаций с федеральными институтами власти, так как при таких изменениях затрагиваются интересы федерального центра, требуются организационные, правовые и иные меры, а также финансово-бюджетные затраты. Данный вопрос требует урегулирования федеральным законодательством». Цит. по: Гречаная А.В., Дубинин А.В. Некоторые проблемы территориальной организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом // Поддержка внедрения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Информационный бюллетень. 2007. N 1 (май).
Однако, несмотря на отсутствие такого требования, в некоторых субъектах РФ и при решении вопросов административно-территориального устройства заручаются мнением населения. Например, Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 августа 2004 года N 1311 «О преобразовании рабочих поселков Ленинск и Тургояк города Миасса Челябинской области» указанные выше поселки преобразованы в сельские населенные пункты поселки Ленинск и Тургояк. Предварительно по вопросу административно-территориального устройства в указанных рабочих поселках на основании решения Миасского городского Совета депутатов N 3 от 27 февраля 2004 года был проведен опрос граждан, согласно которому большинство граждан этих поселков выразили согласие на изменение статуса населенного пункта. (Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 года по делу N 48-Г05-10 (Челябинская область)).
Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П.
Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 года по делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 4 июня 2004 года «Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара» в связи с обращением совета муниципального образования «Город Сыктывкар» и жалобами граждан Э.А. Мезака и П.О. Марущака // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. N 12. Ст. 3671.
Административно-территориальная единица (административная единица)
Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2012. С. 22.
Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М.: Юрайт, 2011. С. 136.
См., напр.: Закон Чукотского автономного округа от 30 июня 1998 года N 33-ОЗ (в ред. от 9 июня 2012 года) «Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа».
См., напр.: Закон Республики Мордовия от 23 марта 1998 года N 7-З (в ред. от 25 мая 2012 года) «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия»; Закон Пермской области от 28 февраля 1996 года N 416-67 (в ред. от 28 августа 2012 года) «Об административно-территориальном устройстве Пермского края».
Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 года N 248 (в ред. от 18 декабря 2009 года) «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области».
Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (в ред. от 10 апреля 2010 года) «О принятии Устава муниципального образования «Город Екатеринбург».
Устав города Новосибирска, принятый решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616 (в ред. от 27 июня 2012 года).
Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, границы иных населенных пунктов, а также границы муниципальных образований.
Все населенные пункты подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты.
В названном документе были сформулированы достаточно четкие критерии отнесения территории к конкретному виду населенного пункта. К категории городов республиканского, краевого и областного подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тысяч человек. К категории городов окружного подчинения относились населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тысяч человек. К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов.
К категории рабочих поселков относились населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения.
К категории курортных поселков относились населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 процентов постоянного населения.
К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них.
См., напр.: Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 года N 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края».
Четкое определение и уяснение того, что такое административно-территориальная единица, важно для следующего: допустима подмена одной процедуры другой, смешение муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства.
Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае, оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
Закон Красноярского края от 28.01.2005 N 13-2928 (в ред. от 26.03.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Дивногорск и наделении его статусом городского округа».
Как уже говорилось, все населенные пункты в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). Можно выделить различные основания классификации городских и сельских населенных пунктов.
В статье 11 Федерального закона N 131-ФЗ введены термины «территория с низкой плотностью населения» и «территория с высокой плотностью населения». К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой или низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время эти перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.
В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения, которые являются субъектами РФ (Москва и Санкт-Петербург), города республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Барабинск Новосибирской области). Города регионального значения (республиканского, краевого, областного значения), как правило, имеют деление на районы в городе.
Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.